论生态环境治理体系与治理能力现代化之建构

摘 要 生态环境治理体系和治理能力现代化,是推进生态文明建设、加快实现美丽中国目标的根本要求。生态环境治理体系建设的重点是“多元参与”“治理机制”和“监督考核”,治理能力的重点是政府主导能力、企业行动能力、社会参与能力。推进生态环境治理体系与治理能力现代化应坚持人本治理、坚持法治思维、系统组织实施、创新技术支撑、动态学习发展。

关键词 生态环境治理体系 ;治理能力 ;多元共治 ;治理主体 ;监督考核

作者  江河  中国政法大学教授

 

      在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上,中共中央总书记习近平强调指出,要加快构建以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系[1]。为适应决胜全面建成小康社会,开启全面建设社会主义现代化国家新征程的要求,必须大力推进生态环境治理体系和治理能力现代化。

生态环境治理体系和治理能力之间的逻辑

       治理体系和治理能力主要是制度体系建设和制度执行能力。当前,生态环境治理体系和治理能力的建构与新时代价值理念的重构和绿色发展的现实需要是分不开的。首先,治理体系的建构必然要以先进的治理理念为价值基础,否则, 治理体系的构建将会盲目而缺乏前瞻性。其次,生态环境治理体系作为一个完整的制度运行系统,包含治理主体、治理机制(方法和技术)和治理效果等要素。治理体系是治理能力的基础。通过这些治理要素的设计建构一个有机协调同时又具有弹性的体系,才有可能形成强大的治理能力, 满足生态环境保护工作对治理能力提出的需求。在此基础上,通过充分发挥治理能力功能推动治理体系的改进。因此,治理体系和治理能力是相辅相成的。生态环境治理能力不仅包含政府能力,还包含各治理主体之间的整合和相关资源的利用,运用合理工具和手段来解决问题和实现治理目标的能力。

生态环境治理体系包括治理主体、治理机制和监督考核三方面,是一个有机、协调和弹性的综合运行系统, 其核心就是健全的制度体系, 包括治理体制、机制、技术等因素所构成的有机统一体。生态环境治理能力的核心就是生态环境制度的执行能力,不仅包括指政府主导能力,也包括企业等市场主体通过整合利用相关资源,采用合法、合理的工具和手段治理生态环境的行动力,以及社会组织和公众的参与能力。

治理体系呈现相对静态,侧重治理要素构成,是治理能力形成的前提和基础;治理能力呈现相对动态,侧重治理要素的功能发挥,是治理体系有效运转的结果。鉴此,治理体系和治理能力之间的基本逻辑是:首先, 治理体系是基础。一个有机、协调、弹性的治理体系是治理能力的前提保证。其次,治理能力反映了是治理体系能否有效运转,也提出了所需改进的内容。最后,治理体系构建和治理能力建设既要坚持问题导向,能解决当前经济发展带来的生态环境问题, 又要坚持责任导向,导引未来生态环境治理的发展方向。突出生态环境问题和可持续发展能力从当前和未来两个时间维度明确给治理体系及治理能力提出了要求。为满足这些要求,治理体系和治理能力都需要进行相应的完善和提高。

生态环境治理体系建设

      十九大要求,应加快生态文明体制改革,建设美丽中国,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的生态环境共治体系[2]。有效的国家生态环境治理涉及“谁来治理”“如何治理”“治理得怎样”三个问题,分别对应“多元参与”“治理机制”和“监督考核”三大要素。多元参与

政府为主导。生态环境治理要发挥政府主导作用。政府在生态环境治理中的主导作用主要体现在:制定相关生态环境治理法规、政策和标准体系,制定与实施生态环境建设总体规划和专项规划,提供生态环境治理基础设施和公共产品服务,依法行政和依法监管,维护良好秩序、保障公共安全等。在由“全能型政府”“管制型政府”向服务型政府转型的过程中,政府要全面正确履行其职能,加快转变,向创造良好生态环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变;改进政府提供生态环境保护公共服务方式,推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上要向社会放权,都可以通过合同、委托等方式向社会购买服务,或以PPP方式引进社会资本参与;建设效能型政府,增强政府在生态环境治理方面的公信力、执行力和服务力。

企业为主体。在市场经济条件下,企业具有创新的内生动力,应在生态环境治理的多元参与中占有一席之地。生态环境治理要将企业为重要主体,发挥企业以追逐利润为目标, 以符合市场需要为导向, 以技术创新为核心竞争力的优势,在经济活动和竞争中优胜劣汰出最适合市场及消费者需要的产品及服务,从而形成良性循环。为此,各级政府要对企业在生态环境治理方面的努力做到引导而不强制,支持而不包办,服务而不干涉。企业自身更要转变观念,增强主体意识,努力做到在生态环境治理中依靠政府但不依赖政府,依靠政策但不单靠政策。

社会组织和公众共同参与。充满活力的社会组织、有现代公民精神的社会公众是生态环境治理的活力所在。社会组织在治理中发挥公益、高效和灵活的作用,其在生态环境治理体系中的地位具有不可替代性。公众是环境治理的当然参与者,因为公众是环境污染的主要受害者,更重要的是,公众还是美丽中国的最终受益者,广大的拥有理性、责任、参与等公共精神的公民,是环境治理协作的动力源泉。

治理机制

解决治理机制即解决“ 如何治理”,特别是如何实现善治良治的问题。治理机制是治理主体和客体之间的衔接桥梁,“ 善治良治” 的前提就是主客体之间关系的科学认知。当前中国生态环境治理在机制和模式选择上应着力突出两个方面,一是根据依法治理理念,严格遵守国家已有的法律和法规,同时依法审慎的利用地方立法权,形成良好的法制环境。二是系统梳理和统筹整合制度、体制、机制、工具并实现相互之间的有机衔接,综合判别各种治理工具的优劣, 高效集成治理工具箱,实现治理方法的智慧选择和有机组合。

监督考核

监督考核是要解决“ 治理得怎样”的问题,即如何确保生态环境治理按照既有方针及政策施行。监督考核首先是依法治理的重要抓手。为加强生态环境治理能力,需要强化生态环境监督考核机制,从而将权力关进制度的笼子,加强对权力运行的制约和监督。同时,监督考核也是生态环境治理的有效途径,要通过健全和完善生态环境考核评价机制,建立起激励机制和容错纠错机制,形成积极倡导和实施良治的氛围。

治理能力建设

      从生态环境治理体系的理论构成出发,基于生态环境保护实践的现实需要,政府主导能力、企业行动能力、社会组织和公众参与能力构成了治理能力建设的基本内容。   政府主导能力

动员能力。政府动员能力是指政府依据自身权力和权威,发动和运用相关资源,履行职能,实现目标的能力。强有力的政府生态环境管理主管部门是动员能力的行政保障。随着生态环境保护由政府主导的一元化模式逐步演化为多元参与的治理模式,生态环境治理的政府动员能力更要厚植于多方协同参与,强调治理主体自我动员和动员其他参与方参与共治的能力。在多元协同参与的生态环境治理格局中,是否能够动员各治理主体共同参与到生态环境治理中来,是实现良治的集中体现。

协同能力。政府协同能力是实现良治的必然要求。虽然生态环境治理主体的动员能力至关重要,但如果是一个行政部门的单打独斗,自然也是杯水车薪。只有所有相关政府部门协同形成合力,才能使政府的动员能力发挥出强有力的治理效用。协同是针对碎片化管理、条块分割治理的“双变革”,打破部门主义、区域主义的权力割据和势力范围,实现政府各层级、各方面职能的有机协调。

精细治理能力。在治理中强调精细化,不只是一种理念,更是一种能力。现代化的生态环境治理要摈弃经验化、粗放式的管理模式,而转向理念、制度、手段和技术全面精细化。不仅要求完善的制度供给、系统化的治理结构和功能耦合的治理体系, 还要求各个治理单元精确、高效、协作,实现卓越管理,更要发扬“履职尽责、勇于监管、科学监管、严格问责”的监管精神。精细治理能力首先要基于现代信息技术,使治理主体能准确、快捷地辨识问题所在,实现“靶向治理”和穿透监管。

企业行动能力

作为市场的主体, 企业在生态环境治理中有着极为重要的地位和作用。一方面, 企业是生态环境资源的使用者,理应成为生态环境治理的主体;另一方面,在政府的引导和动员下,企业为追逐利益,最有能力和潜力提供满足市场和消费者需求的产品和服务,从而实现高效治理。随着生态环境治理体系和治理能力建设的不断深化,越来越多的企业已经意识到,从短期看,参与生态环境治理给他们带来成本的提高,但从长远看来,参与生态环境治理能带来更多的收益,包括企业的价值收益、消费者对绿色品牌认同带来的收益,以及商誉等无形资产的收益等。

社会组织和公众的参与能力

社会组织和公众的参与是完善生态环境治理多元主体机制的重要方面。在推进生态环境治理体系和治理能力现代化的过程中,一定要突出社会组织和公众的作用,发挥其主观能动性,在调动其积极性基础上,赋予其更多的责任和义务。一方面,要通过完善参与制度和保障监督权、加大宣传力度等方式充分调动社会组织和公众参与的积极性;另一方面,要通过整合社区资源、加强组织建设与管理等手段提高社会组织和公众的参与能力。为加强社会组织及公众参与能力建设,需鼓励有影响力、有领导力的人才来组织公众参与生态环境保护活动,并培育和扩大包括环保志愿组织和志愿者在内的社会组织,充分调动群众积极性,更好地服务于生态环境治理。

推进生态环境治理体系与治理能力现代化的保障

      坚持人本治理中国古代就有“民本”思想,如“民为邦本,本固邦宁”“民为贵, 社稷次之,君为轻”等,所以特别强调“养民”,如“德惟善政,政在养民”。以人为本的理念要求将“为人民服务”的思想在新时代继续发扬光大,形成从政府到企业到社会组织和公众的决策链条,让“为人民服务” 思想贯穿生态环境治理体系和治理能力建设的全过程。

  坚持法治思维

法治是现代文明的重要特征,更是现代社会的核心价值之一。现代良治的权力也来源于作为人民意志体现的法律文本中。良治的权力运用需要依照法律进行。法治对于生态环境治理体系与治理能力现代化具有重要意义。治理主体要有法律充分授权,才能进行依法治理。依法治理要求政府依法行政,企业、社会组织和公众要依法办事,问题的解决和发展不能违背法律的要求,治理的制度、体制、机制须符合法律的规定, 特别是要严格治理企业的“随性管理、感性治理、任性排放”。

系统组织实施

生态环境治理体系与治理能力现代化是一个系统工程。系统组织的根本指向就是统筹考虑各种因素进行综合施治,立足发展阶段,尊重发展规律,统筹全局, 从生态供给形成、生态供给扩张、生态供给成熟、生态供给老化和生态供给退出全过程出发, 充分考虑经济法律技术行政道德成本。从治理体系的结构来看,既要看到横向和纵向政府部门间、企业间、社会组织和公众间关系对治理的意义,还需要从全球治理、国家治理、省域治理、县域治理等多层次认识治理对象,促使从体制、机制和技术上全面优化。

创新技术支撑

现代信息技术是精细治理的技术保障。精细治理就是要依托新技术、汇集众智实现。对科学化管理的要求,大数据和“互联网+”的发展, 使得精细治理成为可能。借助科学的管理工具,充分发挥大数据、云计算和物联网等先进技术的工具理性,实现环境治理的精细化、精准化和精明化。结合“小聪明”+“大智慧”是克服环境风险溢价、实施精细治理的关键。精细治理是结合了“小聪明”( 技术) 和“ 大智慧”( 理念、制度、体制、机制),强调和实现治理在制度、体制、机制和技术等方面的精细操作和动态调整, 构建一个弹性、权变、可持续的治理模式。

动态学习发展

由于生态环境治理需要长期推进,并历经不断的动态演进,因此, 动态学习发展是实现生态环境治理体系和治理能力现代化的重要保障。生态环境良治的主体需要具备前瞻能力和长远眼光,充分考虑生态环境系统各要素间关系的动态变化后再进行调整,以环境偏好为引导,克服不充分不平衡,从生态环境系统动态发展中寻找良治的长效动力源,并有效应对生态环境治理体系与治理能力现代化过程中所面临的问题和风险。

 

参 考 文 献

[1] 习近平出席全国生态环境保护大会并发表重要讲话[OL]. 2018-05-19.

[2] 习近平:决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利— 在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[OL]. 2017-10-18.

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